Hầu hết các học giả ở Hợp chủng quốc Hoa Kỳ (Hoa Kỳ) đều lấy thời điểm phát hành ấn phẩm nổi tiếng của Tổng thống thứ 28 của Hoa Kỳ - Ngài Woodrow Wilson, vào năm 1887 có tựa đề “Nghiên cứu về hành chính” làm mốc đánh dấu bước khởi đầu nghiên cứu chuyên môn hành chính công một cách chính thống. Trong suốt tiến trình phát triển của ngành khoa học trẻ và mang tính liên ngành này, nền hành chính và các công chức phải liên tục vận động để thích ứng với những thay đổi không ngừng và nhanh chóng của xã hội Hoa Kỳ. Xin tổng hợp, giới thiệu hai nhóm ý tưởng cải cách hành chính (CCHC) nổi bật ở Hoa Kỳ từ những thập niên cuối thế kỷ XX, nhưng đến nay còn đầy ắp tính thời sự và là nguồn tham khảo tốt cho nhiều quốc gia đang tiến hành CCHC theo hướng đổi mới cách tiếp cận đối với dịch vụ công, chú trọng hơn vào chức năng phục vụ của nền hành chính.
1. Tái sáng tạo chính phủ
Trong cuốn sách có tựa đề Tái sáng tạo Chính phủ (Reinventing Government), David Osborne và Ted Gaebler tranh luận, ủng hộ cho sự chuyển đổi từ mô hình các cơ quan hành chính tập quyền, thứ bậc, kiểu Weber sang mô hình các tổ chức phân quyền, hoạt động theo sứ mệnh thúc đẩy và mang tinh thần doanh nghiệp. Các tác giả này cho rằng những loại hình chính phủ phát triển từ kỷ nguyên công nghiệp - với những đặc điểm như: bộ máy hành chính tập quyền, hoạt động cầm chừng, quy chế thủ tục rối rắm, những chuỗi chỉ thị dây chuyền theo thang bậc – không còn vận hành tốt nữa. Hình mẫu các tổ chức công được thiết kế trong những thập niên 1930 hay 1940 không còn hoạt động hiệu quả trong bối cảnh xã hội thông tin, kinh tế (dựa trên) tri thức, thay đổi mau lẹ của thập niên 1990 ở Hoa Kỳ. Những “mối quan hệ cộng tác mới” bùng nổ với tốc độ chóng mặt giữa khu vực công và khu vực tư, giữa các tổ chức kinh doanh với giáo dục, vì lợi nhuận với phi lợi nhuận... Dường như tất cả các tổ chức đều phải nỗ lực thích ứng để trở nên linh hoạt, đổi mới-sáng tạo và có tinh thần doanh nghiệp hơn để đối diện với những thay đổi lớn, ngày càng khó lường tính. Trước đó, từ thập niên 1980, các doanh nghiệp Hoa Kỳ đã có những thay đổi mang tính cách mạng như: tiến hành phân quyền, hạn chế thứ bậc hành chính, giảm thiểu tầng nấc trung gian, tập trung nâng cao chất lượng, gắn bó hơn với khách hàng - tất cả các nỗ lực đó là nhằm duy trì tính cạnh tranh trong điều kiện toàn cầu hoá.
Trong khi đó, tình trạng quan liêu, lãng phí trong các cơ quan nhà nước vẫn diễn ra phổ biến. Bộ máy cồng kềnh, hoạt động trì trệ, nhiều nhân viên nhàn rỗi, làm việc nửa vời hoặc “ngồi chơi xơi nước”. Cũng có nhiều công chức làm việc mẫn cán nhưng giá trị mang lại chưa thật sự tương xứng - họ cố gắng tuân thủ nghiêm ngặt những quy chế, thủ tục đáng ra không nên có. Thực tế đó đặt ra yêu cầu phải thay đổi cơ chế, chính sách khuyến khích - động viên, tạo động lực cho các cơ quan nhà nước. Dần dần, các loại hình tổ chức công mới xuất hiện, gợi mở cho các đề xuất CCHC vượt lên trên lợi ích bó hẹp của bộ máy hành chính. Thuật ngữ Chính phủ mang tinh thần doanh nghiệp (Entrepreneurial government) ra đời, nhằm cải tiến phương pháp làm việc chứ không phải mục đích của chính phủ.
Osborne và Gaebler đưa ra mười nguyên tắc của chính phủ mang tinh thần doanh nghiệp: (1) Chính phủ đóng vai trò xúc tác: Chú trọng vào “lái thuyền” thay vì “chèo thuyền”; (2) Chính phủ dựa trên cộng đồng: Tăng cường quyền năng thay vì trực tiếp phục vụ; (3) Chính phủ có tính cạnh tranh: tạo cạnh tranh trong các quá trình dịch vụ công; (4) Chính phủ hoạt động theo sứ mệnh thúc đẩy: thay đổi những tổ chức nặng về quy chế, thủ tục hành chính; (5) Chính phủ hoạt động theo định hướng kết quả: Không cấp kinh phí trên cơ sở yếu tố đầu vào mà căn cứ vào kết quả đầu ra; (6) Chính phủ quan tâm tới khách hàng: Đáp ứng các nhu cầu của tập thể công dân chứ không phải yêu cầu từ nội tại của bộ máy hành chính; (7) Chính phủ dám mạo hiểm: đầu tư để tăng thêm nguồn thu chứ không chỉ chi tiêu; (8) Chính phủ biết lường tính: Phòng ngừa hơn là chữa trị; (9) Chính phủ phân quyền: Chuyển từ thứ bậc hành chính sang tăng cường sự tham gia và cách thức làm việc nhóm; (10) Chính phủ hoạt động theo định hướng thị trường: Vận dụng cơ chế thị trường để tạo động lực thay đổi. Mười nguyên tắc trên đặt ra yêu cầu thay đổi trong hệ thống các cơ quan hành chính, doanh nghiệp nhà nước, thể hiện qua năng lực cạnh tranh, tính hiệu quả và hiệu suất, sự lựa chọn của khách hàng, trách nhiệm giải trình đối với kết quả, và sự chung tay, tham gia của cộng đồng, xã hội.
2. Hệ quy chiếu hành chính hậu - kinh điển
Cuối thế kỷ XX, các nhà cải cách ở Hoa Kỳ thường sử dụng các thuật ngữ mới như: khách hàng, chất lượng, dịch vụ, giá trị, khích lệ-động viên, đổi mới-sáng tạo, tăng cường quyền năng, và tính linh hoạt. Điều này cho thấy hệ quy chiếu hành chính kinh điển (Bureaucratic paradigm) không còn là nguồn ý tưởng quan trọng duy nhất về Quản lý công (Public management). Trong quá trình nghiên cứu nhằm nâng cao kết quả thực thi công tác, nhiều ý kiến ủng hộ cho xu thế cải cách theo hướng chính phủ giảm bớt giấy tờ, phi quy chế hoá (Deregulating government). Nhiều người tán thành phương án tái sáng tạo chính phủ, sử dụng cạnh tranh như một công cụ giúp các cơ quan, đơn vị nhà nước tăng năng suất hoạt động, chịu trách nhiệm giải trình trước khách hàng của họ… Trên cơ sở đánh giá diện rộng các xu hướng cải cách diễn ra trong giai đoạn đó, Michael Barzelay (với sự cộng tác của Babak J. Armajani) đề xuất một mẫu hình hoàn toàn mới cho Hành chính công (Public administration), chuyển từ hệ quy chiếu hành chính kinh điển sang hệ quy chiếu hành chính hậu - kinh điển (Post-bureaucratic paradigm). Qua đó, Barzelay tìm kiếm mẫu hình cơ quan nhà nước có thể tạo ra kết quả được công dân đánh giá cao và tìm kiếm chân dung người công chức (với hình ảnh của nhà quản lý công) tập trung quan tâm vào công dân - những người đóng thuế và là khách hàng sử dụng dịch vụ công. Dưới đây là các ý tưởng chủ yếu của ông về việc chuyển dịch hệ quy chiếu đó:
Chuyển từ lợi ích chung (Public interest) sang các kết quả được công dân đánh giá cao (Results citizens value). Các cuộc CCHC trước đó tuy có mục đích tăng cường năng lực bộ máy hành chính để phục vụ lợi ích chung; nhưng chiến lược cải cách tập trung vào việc tuyển dụng, phát triển và giữ chân các chuyên gia trên các lĩnh vực như tài chính, kỹ sư hay công tác xã hội. “Cộng đồng khoa học” này trong các cơ quan nhà nước thường đưa ra những tiêu chuẩn để xác định thế nào là lợi ích chung. Tuy nhiên, trên quan điểm của công dân, Chính phủ chưa tạo ra được những kết quả mà họ thực sự mong muốn. Do đó, hệ quy chiếu hậu-kinh điển hối thúc việc tìm hiểu, cụ thể hoá các nhu cầu và lợi ích chung của công dân, làm rõ kết quả được tập thể công dân đồng tình đánh giá cao là gì; trên cơ sở đó, xây dựng nên mô hình tổ chức lấy khách hàng làm trung tâm, chú trọng đến sản phẩm đầu ra thay cho các yếu tố đầu vào và quy trình làm việc.
Chuyển từ tính hiệu suất (Efficiency) sang chất lượng (Quality) và giá trị (Value). Các nhà lãnh đạo phong trào Quản lý theo khoa học (Scientific management) đầu thế kỷ XX đã chế tác, phổ biến rộng rãi và đề cao tầm quan trọng của lý thuyết về tính hiệu suất. Các nhà cải cách đó đã vận dụng tri thức quản lý công nghiệp để nâng cao tính hiệu suất trong hành chính công. Họ mô tả kỹ lưỡng tất cả các vị trí, vai trò và chức trách trong tổ chức, xây dựng mô hình tập quyền giám sát tài chính, tập quyền mua sắm, chương trình hoá công việc, lập nên các hệ thống báo cáo, tiến hành phân tích công việc và phương pháp làm việc. Tuy nhiên, một khái niệm quan trọng - sản phẩm - lại bị quên lãng, chưa được vận dụng vào trong hoạt động của các cơ quan nhà nước. Hệ quy chiếu mới yêu cầu làm rõ một số khái niệm có liên quan mật thiết với nhau trên quan điểm của khách hàng như: sản phẩm (hay dịch vụ), chất lượng và giá trị. Trong đó, chất lượng được hiểu như sự đáp ứng yêu cầu của khách hàng. Việc cắt giảm chi tiêu cần được xem xét kỹ lưỡng trong từng hoàn cảnh nhất định, từ cả khía cạnh tác động ảnh hưởng đến chi phí và giá trị của sản phẩm (hay chất lượng dịch vụ) như thế nào.
Chuyển từ hành chính (Administration) sang sản xuất (Production). Các nhà cải cách trước đó thường quan tâm đến việc cá nhân các công chức đóng góp vào việc nâng cao tính hiệu suất của nền hành chính như thế nào. Họ quan niệm rằng mục đích của nền hành chính là giải quyết các vấn đề công và nhiệm vụ của người công chức là phục vụ lợi ích chung thông qua thực thi luật pháp một cách hiệu quả. Chức năng của các cơ quan nhà nước được chia thành các (nhóm) công việc và phân bổ cho từng đơn vị, từng vị trí công tác. Công chức được giao đảm đương các vị trí việc làm trên cơ sở thực tài, sử dụng tri thức của mình để thực thi chức trách, nhiệm vụ một cách thành thạo. Tuy nhiên, người công chức sẽ không cảm thấy thoải mái khi thực hiện các nhiệm vụ được thiết kế một cách quá tiêu chuẩn hoá, dưới sự giám sát chặt chẽ, và công dân vẫn còn hoài nghi về giá trị công việc của họ. Trong hệ quy chiếu mới, Quản lý Chất lượng Tổng thể (TQM) đưa ra khái niệm “Sản xuất hàng hoá” (bao hàm cả cung ứng dịch vụ) giúp người công chức ý thức được công việc của họ đem lại dịch vụ hay sản phẩm hữu ích thế nào. Họ cũng hiểu và đánh giá được ý nghĩa công việc của đồng nghiệp mình. Qua đó, nâng cao được tinh thần nhiệt huyết và trách nhiệm phối hợp thực hiện công việc chung.
Chuyển từ kiểm soát (Control) sang ủng hộ các định chuẩn (Adherence to norms). Chịu ảnh hưởng từ tư tưởng pháp lý-duy lý và thực tiễn thời công nghiệp, hệ quy chiếu hành chính kinh điển quan niệm rằng kiểm soát góp phần tạo nên nền hành pháp thống nhất, hiệu suất thông qua hệ thống hành chính mệnh lệnh, tập trung hoá, lý tính, khách quan không thiên vị. Cách thức này khó khuyến khích tính tự nguyện tuân thủ các định chuẩn. Hệ quy chiếu mới tuy kế thừa một số nội dung ép buộc thực thi các định chuẩn đối với một số trường hợp cụ thể nhưng chú trọng xây dựng những mối quan hệ công tác tích cực, tăng cường quyền năng cho các công chức và động viên họ sẵn sàng lĩnh trách nhiệm cá nhân khi lựa chọn, quyết định áp dụng các định chuẩn trong từng điều kiện, hoàn cảnh cụ thể.
Chuyển từ ép buộc thực hiện trách nhiệm (Enforcing responsibility) sang xây dựng trách nhiệm giải trình (Building accountability). Theo hệ quy chiếu hành chính kinh điển, vai trò đặc biệt quan trọng của công chức là áp đặt trách nhiệm lên nhân viên, phớt lờ vai trò của cảm xúc, sự cam kết hay tính tự nguyện ủng hộ các định chuẩn, ít quan tâm tới mạng lưới các mối quan hệ gắn bó hữu cơ giữa các nhân viên dưới quyền phụ trách của những cấp trên khác nhau. Từ giác độ hành chính hậu-kinh điển, cách tốt nhất để nhân viên sẵn sàng lĩnh trách nhiệm giải trình là công chức quản lý (với vai trò của nhà quản lý công) phải chứng minh cho họ thấy rằng kết quả công việc của họ mang lại lợi ích tốt đẹp cho người khác và cho xã hội.
Chuyển từ quan tâm lý giải chi phí (Justifying costs) sang giá trị mà dịch vụ mang lại (Delivering value). Theo hệ quy chiếu hành chính kinh điển, lập ngân sách là quá trình hướng tới kế hoạch chi tiêu thường niên. Nhà hành chính được giao nhiệm vụ xây dựng dự toán cho các nhu cầu của tổ chức, đưa ra lập luận thuyết phục rằng nhu cầu của năm tài chính sắp tới sẽ lớn hơn năm hiện tại. Còn nhân viên tài chính thì rà soát kỹ lưỡng các chi phí để giúp chính phủ hoạt động hiệu quả. Nhưng theo hệ quy chiếu mới, công dân quan tâm đến yếu tố chất lượng và giá trị hơn là chi phí của dịch vụ công. Do vậy, nhà quản lý công cần tập trung tăng năng suất thông qua việc quản lý tốt hơn các quy trình sản xuất (bao hàm cả việc cung ứng dịch vụ công).
Cuối cùng là sự thay đổi vai trò của người công chức. Hệ quy chiếu hành chính kinh điển quan niệm người công chức thực hiện những chức trách truyền thống của nhà hành chính công (Public administrator) như: lập kế hoạch, tổ chức - cán bộ, hướng dẫn và điều phối. Hệ quy chiếu hành chính hậu - kinh điển đòi hỏi người công chức phải đảm trách được những vai trò đa dạng của nhà quản lý công (Public manager) - phải vận dụng phù hợp các năng lực như: lãnh đạo, xây dựng văn hoá tổ chức và sáng tạo nên một sứ mạng cao cả, lập kế hoạch chiến lược, quản lý mà không dùng đến thẩm quyền trực tiếp, xác định vấn đề, phát hiện khách hàng, khám phá, vạch đường, thể hiện qua hành động, huấn luyện, tạo cơ chế chính sách khuyến khích-động viên, chú trọng đến sản phẩm, quán triệt sự cam kết với chất lượng, sáng tạo môi trường cho đổi mới-sáng tạo, xây dựng các nhóm làm việc, tái thiết kế công việc, đầu tư vào con người, trao đổi thống nhất kế hoạch với cấp dưới khi giao nhiệm vụ, và quản lý qua vi hành. Tuy nhiên, các nhà cải cách cũng lưu ý rằng nhiều công chức còn ủng hộ và có thói quen làm việc theo hệ quy chiếu hành chính cũ. Họ không phản kháng với thay đổi và sẵn sàng chuyển sang tư duy mới để thực hiện các nội dung quản lý công chỉ khi biết chắc nỗ lực trước đây của mình không bị coi nhẹ trong quá trình chuyển đổi. Do vậy, nhà quản lý công phải biết kết hợp các tri thức lịch sử còn phù hợp với những ý tưởng đột phá mới để vượt qua những tình huống ngoài mong đợi để hoàn thành công tác và tạo ra những kết quả được tập thể công dân đánh giá cao.
Ths. Phạm Đức Toàn - Phó Chánh Văn phòng Bộ Nội vụ
Tài liệu tham khảo:
Frederick S. Lane: Current Issues in Public Administration, Fifth Edition, 1994, by St. Martins Press, Inc., New York