Góp ý về Chương Chính quyền địa phương trong dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992

          Quy định về chính quyền địa phương là một trong những nội dung quan trọng mà Hiến pháp hiện đại ở nhiều quốc gia trên thế giới có quy định. Việc quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cũng là thông lệ trong các bản Hiến pháp ở nước ta từ Hiến pháp năm 1946 đến nay.

          Trong lần sửa đổi Hiến pháp này, theo bản Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (Dự thảo) đang được công bố để lấy ý kiến nhân dân, trong số 124 điều của bản Dự thảo, có 5 điều (từ Điều 115 đến Điều 119) quy định về chính quyền địa phương (các điều này được đặt trong Chương IX: Chính quyền địa phương của Dự thảo).

1. Những quy định mới trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa phương

Chương IX Dự thảo có một số điểm sửa đổi, bổ sung so với Chương IX của Hiến pháp năm 1992. Cụ thể như sau:

          Về phân chia đơn vị hành chính, Dự thảo bổ sung từ “lãnh thổ” vào cụm từ “đơn vị hành chính” và sử dụng cụm từ “đơn vị hành chính lãnh thổ” thay cho cụm từ “đơn vị hành chính” (khoản 1 Điều 115).

          Giống như Hiến pháp hiện hành, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 không quy định mà dành cho luật định việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ. Tuy nhiên, Dự thảo đã cố gắng thể hiện tư tưởng đổi mới, thiết kế mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính - lãnh thổ “phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý”.

Khác với Hiến pháp hiện hành (Điều 120), trong quy định về nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Dự thảo không liệt kê lĩnh vực, phạm vi ra nghị quyết của Hội đồng nhân dân. Thay vào đó, Dự thảo trao cho Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; thẩm quyền quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động các cơ quan nhà nước ở địa phương.

So với Hiến pháp hiện hành (Điều 124), Dự thảo không quy định hình thức văn bản do Ủy ban nhân dân ban hành và trách nhiệm kiểm tra việc thi hành văn bản đó. Dự thảo cũng không quy định trách nhiệm thảo luận tập thể và quyết định theo đa số của Ủy ban nhân dân khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương; không quy định vai trò lãnh đạo, điều hành hoạt động của Ủy ban nhân dân và những thẩm quyền khác của Chủ tịch Ủy ban nhân dân.

Về trách nhiệm trả lời của người bị đại biểu Hội đồng nhân dân chất vấn, Dự thảo (Điều 118) tạo thêm cơ hội cho người bị đại biểu Hội đồng nhân dân chất vấn khả năng lựa chọn hình thức trả lời trực tiếp hoặc trả lời bằng văn bản.

Về mối quan hệ giữa Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân với đoàn thể nhân dân ở địa phương, Dự thảo (Điều 119) thay thế cụm từ “các đoàn thể nhân dân” trong Điều 125 Hiến pháp năm 1992 bằng cụm từ các “tổ chức chính trị - xã hội”. Việc sử dụng thuật ngữ “tổ chức chính trị - xã hội” hợp lý, khoa học và rõ ràng hơn, bởi nó phù hợp với thực tế, tạo thuận lợi hơn cho Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trong việc mời tham dự các kỳ họp, thông báo tình hình địa phương, phối hợp giải quyết các nhiệm vụ có liên quan ở địa phương.

2. Những ý kiến đóng góp cho các quy định về chính quyền địa phương trong Dự thảo sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992

a) Về phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ

So với các quy định hiện hành (Điều 118 Hiến pháp năm 1992), quy định trong Dự thảo vẫn giữ nguyên cách phân định đơn vị hành chính hiện hành ở Việt Nam. Theo đó, nước được chia thành những đơn vị hành chính – lãnh thổ định danh rõ ràng theo 3 cấp tỉnh, huyện và xã. Có thể thấy, việc phân định các đơn vị hành chính - lãnh thổ của nước như thế này là gò bó, không những không còn hợp lý mà còn chưa tạo điều kiện thuận lợi cho việc thể hiện quan niệm đổi mới về cách thức tổ chức và vận hành chính quyền ở đơn vị nông thôn, đô thị, cơ bản, trung gian trong giai đoạn tới đây. Dự thảo cũng đã không tính đến nhu cầu hiện nay và khả năng áp dụng trong tương lai loại đơn vị hành chính mới ở các đô thị lớn là khu đô thị mới hay thành phố nhỏ trong đô thị lớn (chuỗi đô thị) như Đề án xây dựng chính quyền đô thị của thành phố Hồ Chí Minh kiến nghị cho áp dụng thí điểm. Với quy định này, các khả năng lập các đơn vị hành chính lãnh thổ mới như: “đặc khu hành chính” và “thành phố trong thành phố trực thuộc Trung ương” mà gần đây được đề cập nhiều sẽ khó xảy ra[1].

Trên cơ sở các phân tích kể trên, để việc phân chia các đơn vị hành chính lãnh thổ hợp lý, khoa học hơn, xin đề xuất các quy định về phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ tại khoản 1 Điều 115 trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 có thể được hoàn thiện cụ thể như sau:

“Các đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được phân định như sau:

 Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;

Các đơn vị hành chính lãnh thổ trong tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương do luật định.”

b) Về mô hình tổ chức cơ quan chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính - lãnh thổ.

Khoản 2 Điều 115 Dự thảo quy định:“2. Việc thành lập Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở các đơn vị hành chính lãnh thổ do luật định phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý.”

Tuy có khác so với Điều 118 Hiến pháp hiện hành ở chỗ quy định việc thành lập HĐND và UBND “phù hợp với đặc điểm của từng đơn vị hành chính lãnh thổ và phân cấp quản lý” song, quy định trong Dự thảo vẫn mặc nhiên coi Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là những cơ quan chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính – lãnh thổ. Trong khi đó, theo tinh thần cải cách bộ máy nhà nước và cải cách hành chính thì cơ quan chính quyền địa phương phải được tổ chức đa dạng, có nơi có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, có nơi chỉ có Ủy ban hành chính. Cách quy định như khoản 2 Điều 115 sẽ trói buộc Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sẽ được ban hành) chỉ có một lựa chọn là thiết lập cơ quan chính quyền ở địa phương là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Một số đơn vị hành chính theo kết quả thí điểm có thể sẽ không tổ chức Hội đồng nhân dân nhưng đều phải thành lập Uỷ ban nhân dân. Bên cạnh đó, khoản 2 Điều 116 Dự thảo quy định Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân. Vậy nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân thì Ủy ban nhân dân có phải là cơ quan chấp hành không?

Hơn nữa, khoản 2 Điều 115 và Điều 116 Dự thảo quy định về: việc thành lập Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; vị trí, tính chất, phương thức hình thành, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân; vị trí, tính chất của Ủy ban nhân dân; tính chất chịu trách nhiệm của Chủ tịch Ủy ban nhân dân và các thành viên Ủy ban nhân dân. Như vậy, Dự thảo không có quy định về phương thức hình thành, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn, phương thức hoạt động của Ủy ban nhân dân, thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân. Để tạo ra sự đồng bộ, tương thích trong quy định của Hiến pháp về bộ máy nhà nước và tạo cơ sở hiến định cho việc luật hóa tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, cơ quan dự thảo sửa đổi Hiến pháp cần nghiên cứu thêm tình huống quy định cụ thể hơn về vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này hoặc ít nhất cũng có các quy định mang tính nguyên tắc cho việc luật hóa. Theo hướng không quy định cụ thể mà chỉ tạo cơ sở hiến định cho việc luật hóa thì khoản 2 Điều 115 Dự thảo có thể sửa đổi, bổ sung như sau: “Việc thành lập, mô hình và cơ cấu tổ chức, vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và các vấn đề khác liên quan đến tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân do luật quy định”

c) Về vị trí, tính chất, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương

Điều 116 Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 quy định như sau:

“1. Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.

Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, Hội đồng nhân dân quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương. 

2. Ủy ban nhân dân là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.  

Chủ tịch Ủy ban nhân dân và các thành viên Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của Ủy ban nhân dân và chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ được giao trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.”

          So với các quy định hiện hành của Hiến pháp năm 1992, quy định kể trên cơ bản kế thừa các nội dung đã quy định tại các Điều 119, 120, 123 và 124 Hiến pháp năm 1992 với điểm mới nhất là bỏ quy định “Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu”. Việc bỏ quy định này có thể mở đường cho khả năng thành lập các Ủy ban nhân dân bằng nhiều cơ chế khác nhau như: Ủy ban nhân dân có thể do nhân dân hoặc Hội đồng nhân dân bầu, cũng có thể do cơ quan hành chính cấp trên bổ nhiệm như việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân ở một số huyện, quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương của nước ta thời gian qua đã và đang làm.

          Mặc dù vậy, có thể nói, việc tiếp tục hiến định tính chất của Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương đã và đang gây ra những khó khăn cho việc xác định lại chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ của cơ quan này với các cơ quan nhà nước khác, với các tổ chức kinh tế, xã hội; đặc biệt là việc thiết lập mô hình tự chủ, tự quản của một số địa phương, lãnh thổ mà ở đó các thiết chế quản lý do địa phương tự tổ chức không phải là cơ quan nhà nước. Việc không còn quy định Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu nữa nhưng vẫn là “cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân” là không bao quát, không phân biệt được nơi có tổ chức Hội đồng nhân dân với nơi không tổ chức Hội đồng nhân dân. Và với mô hình cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là một “Ủy ban nhân dân” - một cơ quan tập thể, làm việc theo chế độ hội nghị – cho dù có Chủ tịch Ủy ban nhân dân là người đứng đầu Ủy ban nhân dân nhưng vẫn chỉ là một thành viên của tập thể Ủy ban nhân dân - thì khả năng áp dụng nguyên tắc thủ trưởng chế trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương sẽ khó có cơ hội trở thành hiện thực^[2].

            Trên cơ sở các phân tích kể trên, xin đề xuất sửa đổi khoản 1 Điều 116 về Hội đồng nhân dân trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp 1992 như sau:

            “HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên.

          Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND quyết định các biện pháp bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, các vấn đề quan trọng của địa phương và giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước tại địa phương.”

          đ) Về phân cấp Trung ương – địa phương

       Việc phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương đã được đưa vào Dự thảo (khoản 2 Điều 115) và các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan trong bộ máy nhà nước; tuy nhiên Dự thảo cần thể chế hóa ở mức độ cao hơn nữa quan điểm của Đảng ta về phân cấp quản lý giữa Trung ương và địa phương. Trên thực tế, yêu cầu “Xác định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương”[3] đã được Đảng ta đưa ra từ Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII và được tiếp tục nói đến trong Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương khóa VIII[4], cũng như trong các kỳ Đại hội và Hội nghị Ban chấp hành Trung ương của Đảng sau đó. Đến Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Đảng ta chủ trương thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của Trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao[5], tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp trong việc quyết định và tổ chức thực hiện chính sách trong phạm vi được phân cấp[6]. Thể chế hóa chủ trương phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương sẽ tạo cơ sở hiến định cho việc tổ chức bộ máy nhà nước ở địa phương và cải cách hành chính nhà nước. Trong Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011- 2020 của Chính phủ, một trong các mục tiêu cải cách hành chính nhà nước của giai đoạn 1 (2011- 2015) là “trách nhiệm, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp được phân định hợp lý”[7].

Việc phân cấp cho chính quyền địa phương đến mức độ nào là hợp lý thì cần phải tiếp tục nghiên cứu. Tuy nhiên, nếu tên gọi của Chương IX trong Dự thảo đã được đổi tên là “Chính quyền địa phương” thì cần xây dựng nội dung của chương đó phù hợp với tên gọi của chương và với mức độ phân cấp như nội dung Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020 đã đề cập thì nên bổ sung thêm trong Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 (ở Chương I hoặc Chương IX) nguyên tắc “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phải đảm bảo chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, lợi ích quốc gia, sự bình đẳng giữa các dân tộc, sự thống nhất của quyền lực nhà nước, sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương”. Ngoài ra, phát huy sự chủ động, sáng tạo của địa phương cần tiến hành đồng thời và tăng cường sự kiểm soát, giám sát của chính quyền Trung ương đối với chính quyền địa phương trong thực thi và áp dụng pháp luật.    

          e) Một số ý kiến khác về phạm vi mức độ và phạm vi điều chỉnh của Chương về chính quyền địa phương trong Dự thảo

          Một trong những mục tiêu và nhiệm vụ sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 lần này là khắc phục những hạn chế, bất cập về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và phát huy vai trò, nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương. Tuy nhiên, trong việc tìm giải pháp cho vấn đề này, cần phân biệt những hạn chế, bất cập trong quy định của Hiến pháp với những hạn chế, bất cập trong quy định của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cũng như những vấn đề thuộc về quy định của Hiến pháp và pháp luật với những vấn đề thuộc về việc chấp hành, thực hiện Hiến pháp, pháp luật. Trên cơ sở đó mới xác định vấn đề nào cần quy định cụ thể trong Hiến pháp, vấn đề nào chỉ cần quy định mang tính nguyên tắc để tạo cơ sở hiến định cho việc luật hóa và vấn đề nào Hiến pháp không quy định mà giành cho Luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước ở địa phương tiếp tục điều chỉnh./.

ThS. Lê Anh Tuấn

 Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ